Emulsionsbehaftete Metallspäne kein gefährlicher Abfall
von Alfons Woelfing
Aktuellen Bestrebungen insbesondere des Landes Baden-Württemberg, von den Abfallerzeugern und -beförderern eine Umstufung der mit Kühlschmierstoffenbehafteten Metallspäne in einen gefährlichen Abfall vorzunehmen, erteilen BDSV, bvse und VDM eine klare Absage.
Manche Bundesländer erwarten von den Unternehmen, für die gem. Abfallverzeichnisverordnung unter die Schlüsselnummern 12 01 01 bis 12 01 04 einzustufenden Metallspäne unter bestimmten, durch die LAGA-Vollzugshilfe vom April 2018 definierten Voraussetzungen die Schlüsselnummer 12 01 18* für Metallschlämme anzuwenden. Dies ist nach übereinstimmender Verbändeauffassung falsch.
In einem Mitgliederrundschreiben nehmen die Fachverbände noch einmal detailliert Stellung und erläutern die rechtliche Situation aus ihrer Sicht. Nach ihrer Ansicht ist die vorgeschlagene Umstufung ein Verstoß gegen geltendes Recht.
Das Rundschreibens im Wortlaut:
Einstufung von KSS-behafteten Metallspänen
Sehr geehrte Damen und Herren,
mit unserem gemeinsamen Rundschreiben vom 24.09.2018 hatten wir Sie über die LAGA-Vollzugshinweise zur abfallrechtlichen Einstufung von mit Kühlschmierstoffen verunreinigten Metallspänen vom 17./18.04.2018 informiert. Unsere Empfehlung war, ein evtl. behördliches Verlangen zur Umstufung in einen gefährlichen Abfall unbedingt kritisch zu prüfen.
Dass das Thema weiterhin auf der Tagesordnung bleibt, zeigt ein auf den 14.12.2018 datiertes Schreiben des baden-württembergischen Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft an die Regierungspräsidenten des Landes. Das Landesumweltministerium nimmt in dem Brief auf die LAGA-Vollzugshinweise Bezug und empfiehlt den Regierungspräsidenten, sie den einschlägigen Betrieben (Abfallerzeuger, Entsorger) zur Kenntnis zu bringen sowie die Empfehlung auszusprechen, dass sie danach verfahren. Alternativ komme bei der Entsorgung der Späne und dem abtropfenden KSS in einem Behältnis die Verwendung eines AS 12 01 0X* für das Kühlschmiermittel (Nachweisverfahren mit geschätzter Menge) und parallel für die Späne 12 01 0Y (nicht gefährlicher Abfall, Lieferschein oder dergl.) in Betracht.
Die neuerliche Aktion in Baden-Württemberg nehmen wir zum Anlass, an die in Baden-Württemberg bereits in der Vergangenheit durchgeführten verwaltungsgerichtlichen Musterverfah-ren zu erinnern. Durch drei Bescheide wurde Entsorgungsunternehmen die Handhabung von emulsionsbehafteten Metallspänen als gefährlicher Abfall auferlegt. Hiergegen wurde mit Unterstützung der Verbände bekanntlich erfolgreich Klage geführt. Im Frühjahr 2017 nahm die Behörde alle drei Bescheide nach der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen zurück, nachdem diese vom Gericht als eindeutig rechtswidrig eingestuft wurden.
Wir Verbände sehen den aktuellen Versuch, über LAGA-Vollzugshinweise zur Einstufung der emulsionsbehafteten Metallspäne als gefährlicher Abfall zu gelangen, als höchst fragwürdig an. An der Gesetzes-, Verordnungs- und Rechtslage hat sich seit der gerichtlichen Niederlage des Landes Baden-Württemberg nichts geändert.
Diese Einschätzung lässt sich anhand der ausgesprochenen Hinweise des Verwaltungsgerichts Sigmaringen in den Musterverfahren anschaulich belegen. Das Gericht hielt der Behörde vor, dass die Bescheide nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz entsprächen, da die Einstufung als gefährlicher Abfall maßgeblich auf dem Kriterium der Tropffreiheit beruhe, ohne dass dies aber näher konkretisierbar sei. Kritisiert wurde insbesondere der Begriff der Tropffreiheit sowie der praktischen Tropf-freiheit. Das Gericht dazu:
„Die Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffes als technischer Parameter erfordert zwingend auch eine Fixierung der ihn umschreibenden Variablen und Umgebungsgrößen. (...) Zu welchem Zeitpunkt und nach welchem prüfbaren Kriterium und unter Verwendung welchen Nachprüfungsverfahrens von „Tropffreiheit" auszugehen ist, ist nicht erkennbar."
Eine Betrachtung der neuen Vollzugshinweise der LAGA ergibt, dass sich an dieser Einschätzung nichts ändern kann. Die LAGA führt beispielsweise aus: "Wurden die KSS durch ein derartiges Verfahren am Entstehungsort abgetrennt und ist keine liquide Phase im Behältnis der abgetrennten Metallspäne feststellbar, was bedeutet, es sind lediglich Restanhaftungen von KSS an den Metallspänen vorhanden (die nicht mehr abtropfen), können die abgetrennten Metallspäne nicht als gefährlicher Abfall (Abfallschlüsselnummer 12 01 01 bis 12 01 04) entsorgt werden."
Stellt man somit die vom Gericht kritisierten Begriffe der „Tropffreiheit" und der „praktischen Tropffreiheit" den nunmehr verwendeten Begriffen „keine liquide Phase" und „lediglich Restanhaftungen" gegenüber, ergibt sich nicht, warum durch diese geänderte Diktion nunmehr Rechtsklarheit herrschen soll. Der Austausch von lediglich Begriffen führt jedenfalls nicht zur Erzielung von Rechtskonformität.
Außerdem hat das Verwaltungsgericht in den Musterverfahren erhebliche Zweifel daran geäußert, dass eine Ermächtigungsgrundlage, dort § 3 Abs. 3 Satz 2 AVV, für den Erlass der Musterbeschei-de herangezogen werden durfte. Dieses Problem versuchen die Vollzugshinweis der LAGA zu um-schiffen, indem kategorisch die Nutzung des Abfallschlüssels 12 01 18*, ölhaltige Metallschlämme (Schleif-, Hon- und Läppschlämme), vorgegeben werden. Dazu die LAGA-Hinweise: „Durch die Wahl des absolut gefährlichen Abfallschlüssels ist die Prüfung nach Gefährlichkeitsmerkmalen (HP-Kriterien) und damit verbundene Konzentrationsgrenzen obsolet."
Dem ist entgegenzuhalten, dass die Wahl von Abfallschlüsseln nach der Abfallverzeichnis-Verordnung nicht beliebig und auch nicht von einer Behörde frei wählbar ist.
Maßgeblich für die Zuordnung ist bekanntlich in erster Linie die Abfallherkunft. In der Regel erfolgt die Zuordnung zunächst über die jeweilige branchenspezifische oder prozessartspezifische Kapitelüberschrift, ehe die Zuordnung über die sonstigen herkunfts- und abfallspezifischen Überschriften erfolgt. Es gilt dabei der Spezialitätsgrundsatz. Die Änderung der Beschaffenheit eines Abfalls im Zuge einer Abfallbehandlung führt regelmäßig nicht zu einer neuen Zuordnung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes.
Wie nun durch die beiden Einzelkomponenten Kühlschmierstoffe und Metallspäne aus emulsionsbehafteten Metallspänen nunmehr ölhaltige Metallschlämme werden sollen, erschließt sich jedenfalls aus der Systematik der AVV nicht. Es handelt sich hier lediglich um ein Wunschergebnis der LAGA. Schlämme unterliegen jedenfalls herkunftsbezogen einer deutlich anderen Zuordnung als emulsionsbehaftete Späne.
Im Verwaltungsrecht im Allgemeinen wie auch nach der Abfallverzeichnis-Verordnung im Speziellen gilt ein Analogieverbot. Die Forderung der LAGA, emulsionsbehafte Späne als Schlämme gefährlicher Art zuzuordnen, ist nach wie vor als Aufruf zum Rechtsbruch zu bezeichnen.
Die Beliebigkeit der Argumentation der LAGA wird deutlich durch das Schreiben des baden-württembergischen Umweltministeriums vom 14.12.2018. Darin wird klargestellt, dass Kühl-schmiermittel immer als gefährlicher Abfall einzustufen seien. Begründet wird dies mit der Formulierung: „Die Abfallverzeichnis-Verordnung weist für derartige Abfälle nur absolut gefährliche Abfallschlüssel aus."
Diese Feststellung gilt aber prinzipiell auch für Metallspäne. Diese weisen umgekehrt keine gefährlichen Abfälle in der Abfallverzeichnis-Verordnung aus. Dann darf, gemessen an den Zuordnungs-regelungen, auch nicht beliebig ein Metallspan als Schlamm bezeichnet werden. Wir Verbände haben die Argumentation der LAGA gerade im Lichte der Judikatur des Verwaltungs-gerichts Sigmaringen prüfen lassen. Unsere Rechtsberater kommen zu dem Ergebnis, dass der neuerliche Versuch der Zuordnung von emulsionsbehafteten Metallspänen als gefährliche Schlämme auch mit der jetzigen Herangehensweise und Argumentation als rechtlich unzulässig anzusehen ist.
Wir empfehlen daher den Abfallerzeugern und -entsorgern von emulsionsbehafteten Metallspänen, diese nach wie vor gemäß der Abfallverzeichnis-Verordnung als ungefährlichen Abfall den Abfallschlüsselnummern AVV 12 01 01 bis 12 01 04 zuzuordnen. Wir betrachten dies als juristisch rechtskonform. Metallspäne stellen ein hohes Wirtschaftsgut dar, das durch die unsinnige Zuord-nung als gefährlicher Abfall seinen Wert sowohl in ökologischer wie auch ökonomischer Hinsicht verliert. Wir haben uns daher entschlossen, der falschen Rechtsauffassung der LAGA entgegenzutreten.
In der Praxis erfahren zunächst die LAGA-Vollzugshinweise keinerlei rechtsverbindliche Wirkung. Es handelt sich nur um die Wiedergabe einer behördengeprägten Rechtsmeinung, die keinen unmittelbaren Rechtscharakter aufweist. Sie sind daher rechtlich nicht verpflichtet, Ihre Handhabung hinsichtlich der Einstufung der bei Ihnen oder bei Ihren Kunden anfallenden Abfälle zu ändern. Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass eine Behörde in rechtsverbindlicher Weise nur durch einen bestandskräftigen oder unter Sofortvollzug gesetzten Verwaltungsakt handeln kann. Erst mit Erreichen dieser Rechtssituation sind Sie gehalten, auf rechtlicher Ebene, zum Beispiel durch Einlegung von Rechtsbehelfen, zu reagieren.
Sollten solche Verwaltungsakte Ihnen gegenüber ausgesprochen werden, wenden Sie sich bitte an Ihren Verband. Wir werden Sie bei der Abwehr solcher Bescheide unterstützen.
Relevanz hat im Übrigen nach wie vor der Leitfaden für den umweltgerechten Umgang mit Metall-spänen von November 2014, an dessen Erstellung wir Verbände mitgewirkt haben. Wir empfehlen allen Abfallerzeugern und -entsorgern die Befolgung dieses Leitfadens.
